کد خبر: ۱۷۳
تاریخ انتشار: ۱۱ بهمن ۱۳۹۲ - ۱۳:۱۸
دکتر حسن سبحانی ، اقتصاددان و استاد دانشگاه تهران در گفتگو با تراز
نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که منابع و مصارف لایحه بودجه مفهومی به نام تراز عملیاتی را با خود دارند. تراز عملیاتی معنایش این است که اگرامور جاری کشور بخواهد با غیر نفت اداره بشود، و دولت حتی به اندازه یک آجر کار عمرانی نداشته باشد، یعنی ...

بحث نظری بودجه

اگر بخواهیم بحث را ناظر بر مسائل روز هم بکنیم، در مورد بودجه و نظام بودجه‌نویسی در کشور همواره با آفت سلیقه‌گرایی مواجه بوده‌ایم. دولت گذشته یک نظام بودجه‌ریزی را پیاده می‌کرد با عوض شدن دولت نظام بودجه‌ریزی دوباره عوض ‌شد، این هم تحت تاثیر برزخ نظری در حوزه اقتصاد است یا دلایل دیگری هم دارد؟

این مساله هم دچار همان ندانم کاری است که عرض شد. اصل 52 قانون اساسی می‌گوید باید قانونی تنظیم شود که به موجب آن قانون، بودجه‌نویسی صورت بگیرد ولی هنوز آن قانون تصویب نشده است. بودجه‌هایی که تنظیم می‌شود بر اساس قانون سال 1351 تا حدودی هم بر اساس قانون محاسبات عمومی ‌سال1366 می باشد.. ولی هیچ کدام از آن‌ها جامعیت قانون مورد نظر قانون اساسی را ندارند منتها اگر همین دو قانونی هم که اشاره کردم مورد ملاحظه قرار بگیرد شرایط ما بهتر می‌شود. درست است که در بودجه سیاستگذاری هم می‌شود ولی در اساس، بودجه سند دخل و خرج دولت است، معنایش این است که وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی وجود دارند و قوایی هم در کشور است. اینها برای انجام وظایفی تاسیس شدند و برای هر کدام از این‌ها در خودش قانون تاسیس نوشته شده است، انتظاری که از بودجه می‌رود این است که در زمان معینی قبل از شروع سال مالی جدید، دولت به مجلس اعلام کند که من پیش‌بینی می‌کنم در سال آتی این میزان درآمد دارم وپیشنهاد می کنم آن را به صورتی که در لایحه آورده ام بین وزارتخانه‌ها و موسساتی که بر اساس موازین قانونی، درست شده‌اند، توزیع کنم تا آن ‌ها به اهدافشان و یا به بخشی از اهدافشان برسند. بنابراین از لحاظ اصولی بودجه حاوی جداولی خواهد بود که سهم بخش‌ها، برنامه‌ها و وزارتخانه‌ها را در آن می‌نویسند و جمع این درآمدها و هزینه‌ها ماده واحده‌ای می شود که می گوید هزینه کل و درآمد کل دولت چقدر است. لذا لایحه بودجه و یا قانون آن احتیاجی به تبصره های غیر مرتبط به مضامین قانونی قبلا تصویب شده ندارد. این همه تبصره ندارد، بندهای اضافی ندارد، همین که در بودجه‌های ما بندها یا تبصره‌های فراوانی وجود دارد که از جنس قانونگذاری جدید است، معنایش این است که بودجه،در قواره اصولی خودش نیست و از آن منحرف است. در بودجه که قانونگذاری نمی‌کنند، قانون وزارتخانه‌ها در زمان خودش تصویب شده اگر هم یک وزارتخانه‌ای بخواهد دارای یک وظیفه جدید شود این را باید در غیر از زمان بودجه برایش تصویب کنند. اصولا این قالب بودجه نویسی غلط و منشائ ایجاد هزینه های بی ربط است.الان همه دستگا ههای اجرائی نیازها و خواسته‌های کوتاه مدت خودشان را در قالب بودجه می‌خواهند بگنجانند و عجالتا آن را پیش ببرند. دلیلی ندارد که در بودجه صدها میلیارد تومان به اشخاصی که عمدتاً حقیقی هستند و به موجب قانون درست نشده اند، پول داده شود، منطق ندارد که در بودجه بابت پروژه‌هایی پول بگذارید که هنوز مطالعات اقتصادی، فنی و زیست محیطی آن ها تمام نشده است. اگرمطالعات هم تمام شود و توجیه هم داشته باشد آنگاه باید دید که آیا باید پروژه را شروع کنیم یا خیر چون ممکن است پروژه ای توجیه داشته باشد ولی لزوماً به دلائلی مثل کمیابی منابع آن را شروع نباید کرد و اگر باید شروع کنیم الان باید شروع کنیم یا این که در آینده ؟ یعنی آنقدرباید سخت گیری شود.که کاری در غیر زمان و ضرورت خودش آغاز نشود. متاسفانه هیچ کدام از این دقت‌ها در قوانین بودجه صورت نمی‌گیرد. ما اصولاً موازین قانونی بودجه‌ریزی عالمانه را پس از 35 سال از تصویب قانون اساسی نداریم.. متاسفانه الان در کشور ما از بودجه‌ریزی که ابزار مهمی هم هست کاری برنمی‌آید. خیلی هم فرق نمی‌کند کدام دولت باشد.. برای این که عمق فاجعه را درک کنید یکی از کتاب‌های بودجه را باز کنید، جداولی را می‌بینید که در بردارنده چندین صد پروژه ای که هنوز مطالعاتش شروع نشده و یا به پایان نرسیده است و در بودجه تحت عنوان مطالعه و اجرا پیش‌بینی شده بدون این که مختصاتش مشخص شده باشد، راه آهن از فلان جا تا فلان جا، ممکن است 100 کیلومتر باشد از دشت و بیایان و کوه بگذرد اصلاًمعلوم نشده است آیا توجیه فنی، اقتصادی، زیست محیطی دارد؟ آیا هزینه های اجرایش چقدر می‌شود، این ها در قانون بودجه 1 ساله می‌آید خوب معلوم است که این شیوه بودجه ریزی که هیچ پشتوانه نظری و عالمانه ای ندارد نه تنها مشکلی از کشور حل نمی کند که دائم بر »شکلات می افزاید ما از قواره‌های متعارف بودجه ای خارج شده‌ایم و باید این خروج را بپذیریم.

دولت تدبیر و امید ‌اولین بودجه خودش را برای سال 93 ارائه کرد، این به معنای این است که دولت یک سال آینده از تصمیمات اقتصادی خود را بر اساس همین رویکردی که برای سال آینده می‌گیرد، در پیش خواهد گرفت. شما دورنمای رویکرد اقتصادی دولت را چگونه ارزیابی می‌کنید از این جهت که آیا تفاوت‌هایی دیده می‌شود یا بر مبنای همان روند گذشته مسائل طرح شده است؟ یعنی می‌شود واقعاً بین دولت‌ها از این جهت تفاوتی قائل شد؟

اولین آزمون و به اصطلاح اولین تجربه اقتصادی دولت که می‌شود گفت از خودش شروع شده است، همین لایحه بودجه است . نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که منابع و مصارف لایحه بودجه مفهومی به نام تراز عملیاتی را با خود دارند. تراز عملیاتی معنایش این است که اگرامور جاری کشور بخواهد با غیر نفت اداره بشود، و دولت حتی به اندازه یک آجر کار عمرانی نداشته باشد، یعنی فقط از طریق مالیات و سایر درآمدهای غیر نفتی خودش را اداره کند، آیا کسری ندارد و می‌تواند این کار را انجام دهد یا خیر؟ لایحه بودجه سال 91 نشان می‌داد که دولت 30 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشت، منظورم کسری بودجه نیست، کسری تراز عملیاتی است. لایحه بودجه سال 92 که تحت شرایط خاصی ارائه شد، 29 هزار و 500 میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشت. لایحه سال 93 که اولین تجربه این دولت است، 50 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارد، واقعاً این چیزی نیست که بتوان از آن به سادگی عبور کرد، باید تحلیل شود که منشاء 20 هزار میلیارد تومان افزایش کسری تراز عملیاتی که به معنای 20 هزار میلیارد تومان افزایش هزینه‌ها نسبت به درآمدها در مقایسه با سال گذشته است، کجاست؟ آیا درآمدها را واقع‌بینانه دیده‌اند؟ یعنی قبلی‌ها زیاد برآورد می کردند و این دولت در آمد ها را واقع‌بینانه کم دیده و این اختلاف ایجاد شده است؟ یا اتفاق دیگری در بودجه افتاده است. در بودجه 92 مالیات حدود 44 هزار میلیارد تومان بوده که در لایحه بودجه 93، حدود 66 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است، لذا بعید به نظر می‌آید که درآمدها کم دیده شده باشد، هزینه‌ها به هرحال یک ساختاری به خودش گرفته که این کسری را 20 هزار میلیارد تومان اضافه کرده است و این علامت خوبی نیست. تعلیل این تراز عملیاتی بودجه مهم است، یعنی دولت به گونه‌ای بودجه خودش را تنظیم کرده است که ناگزیر شده است لایحه‌ای بدهد که حتی 20 هزار میلیارد تومان کسری عملیاتی آن از لایحه سال قبل بیشتر باشد، این پدیده حکایت از مشکلات ساختاری مزمنی می‌کند. نکته دیگر اینکه سهم بودجه شرکت‌های دولتی از کل بودجه کشور در سال 1385، 7/71% بوده و این سهم در لایحه بودجه سال 93 به 75% افزایش پیدا کرده در حالی که در تمام این سال‌ها 135 هزار میلیارد تومان واگذاری سهام شرکت های دولتی اتفاق افتاده و ادعا می شود به اصطلاح خصوصی‌سازی بسیار وسیعی واقع شده است.

یعنی علی‌رغم خصوصی‌سازی گسترده سهم بودجه شرکت‌های دولتی نه تنها کاهش پیدا نکرده بلکه افزایش هم پیدا کرده است؟

این موضوع تحلیل دارد که چرا افزایش پیدا کرده است، ممکن است دخل و خرجشان زیاد شده باشد ولی بالاخره این مساله وجود دارد. اگرسهام شرکت‌های دولتی واگذار شوند باید سهمشان در بودجه کشور کم شود.

نکته دیگری که درباره بودجه می‌توان گفت این است که بودجه شرکت‌های دولتی در سال 93 نسبت به سال 85، 28/ 4 برابر شده است. این دو سال را از حیث اینکه خصوصی‌سازی وسیع در این فاصله اتفاق افتاده است مطرح می‌کنم. ولی مالیاتی که شرکت‌ها می‌دهند با این که بودجه آن‌ها 28/4 برابر شده مالیاتشان 18/1 برابر شده و سود سهامشان هم 14/1 برابر گردیده است. زیان شرکت‌های دولتی که تعدادشان زیاد نیست در فاصله 93 نسبت به 85، 58/2 برابر شده است. این شاخصی است که می‌تواند مهم باشد. قیمت هر بشکه نفتی هم که به پالایشگاه داخلی فروخته می‌شود، 5/18 دلار تعیین شده است که این رویکرد با رویکرد به اصطلاح سال‌های گذشته از نظر قیمت‌گذاری متفاوت است .

نکته دیگری که در بحث بودجه مهم است این است که درآمدهای اختصاصی که همواره در بودجه‌ها بوده و به نظر من از عوامل مهم اخلال در بودجه است، در لایحه بودجه حفظ شده است. درآمدهای اختصاصی درآمدهایی است که با این که ماهیتش عمدتا مثل درآمدهای عمومی‌ است اما طبق قانونی خاص راحت‌تر هزینه می‌شود و مانده بخشی از آن‌ها به طور خودکار به درآمد سال‌های بعد دستگاه های اجرائی منتقل می‌شود، یعنی اگر سال مالی تمام شد و آن اعتبار تمام نشد، به سال بعد منتقل می‌شود. بعضی از دستگاه‌ها با آگاهی از همین قانون بعضاً در پیش‌بینی، درآمد اختصاصی‌شان را کم برآورد می‌کنند، زیرا می‌دانند هر چه در عمل واقع شود به خودشان برمی‌گردد و به درآمد سال بعدشان منتقل می‌شود. هر دولتی بخواهد در بودجه اصلاحات اساسی بکند باید درآمد اختصاصی را جز در مواردی که ماهیتا اختصاصی است به صفر برساند. خیلی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، ماهیت درآمدهایشان همچون درآمد عمومی ‌است و باید مطابق ضوابط عمومی ‌تخصیص پیدا کند و هزینه شود.

این‌ها نمونه ای از نکاتی است که به صورت کلان در مورد رویکرد دولت به بودجه‌نویسی می‌توان مطرح کرد.


بازدید از صفحه اول
نسخه چاپی
ارسال به دوستان
ذخیره
نام:
ایمیل:
* نظر:
* کد امنیتی:
Chaptcha
حروفي را كه در تصوير مي‌بينيد عينا در فيلد مقابلش وارد كنيد